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【正文】
本文系《“翻墙”文后记》系列第三篇,主要续前一篇文中关于“隐瞒违法事实之危害”的讨论,进一步阐述行政处罚中“申辩不加罚”制度、以及该制度当前面临的威胁。
陈述申辩系“拟受处罚相对人”的首次“救济”环节,其规定在:行政处罚法第六条、第三十一条;
其涵义为:在被告知将受处罚后、处罚决定书作出前,相对人得有权就相关事实向行政机关陈述,依据事实和法律对不利指控以及决定进行反驳和辩解。该项法定权利赋予了相对人自我“辩护”的机会,其系对抗、制约行政权力之滥用的重要手段。
第六条 公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。
中华人民共和国行政处罚法(2017修正)
第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。
中华人民共和国行政处罚法(2017修正)
“申辩不加罚”制度系对陈述权、申辩权行使之保障,其规定在“行政处罚法第三十二条;
其涵义为:在作出行政处罚决定前,行政机关不得因当事人行使陈述、申辩之权利而加重其处罚。
第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
中华人民共和国行政处罚法(2017修正)
申辩不加罚,用大白话来说即——纵使一个“违法分子”为逃避处罚而胡搅蛮缠,他也可充分利用“陈述申辩”程序为自己辩护;执法机关须乖乖听取“意见”,且不得因“心里觉得不爽”即“公报私仇”,以加重处罚之手段随意泄愤。
该项制度确立的目的无须赘述,其脱胎于比较法中的禁止不利益变更原则,与刑事审判活动中的“上诉不加刑”制度有异曲同工之妙,皆旨在保障当事人救济的权利。若当事人可能因自我辩护或寻求救济而被加重处罚,则任何人都将不再敢轻易尝试救济,行政执法最终沦为执法者的一言堂——就如同一个小孩面对家长之谩骂不敢顶嘴(若顶嘴恐怕将遭一顿暴打)。
行政合法性原则是指,行政机关必须遵守和执行法律,一切行政活动都要以法律为依据,严格遵守法律的有关规定,不得享有法外的特权,超越其权限的行为系违法行政,须承担相应的法律责任。
既然行政机关的一切具体行政行为都须有法可依,因此“申辩不加罚”理论上可涵盖所有法定行政处罚之情形。然若行政机关另辟蹊径,在法无授权之灰色地带开创一系列新的具体行政行为类型,这些行为虽具一定的惩罚效果,但因其并非法定行政处罚种类之一,进而得以架空一切规制”行政处罚行为“的程序、实体性规范,最终当然无须受“申辩不加罚”制度之约束。
而此类法外空间领域的执法,最易造成相对人以及社会之恐慌,进一步压制其寻求救济的动力。以下试举几例。
“训诫”并非法定的行政处罚种类,司法实践亦认为该行为不属行政救济法之受案范围。有观点认为其系行政处罚法第五条规定的“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合”中的教育,然笔者认为该条款之作用以“宣誓原则”为主,且该原则适用之对象系行政处罚;该条款并无授权行政机关可“脱离于行政处罚”而任意对公民进行“教育”之意。
另,该行为对普通民众之影响,不亚于“申戒罚”之效力。尤其是今年年初的那起事件,由于训诫的消息向全网公开,实际上对相对人之名誉产生极为消极的影响;即使该行为之事实依据有争议,此时相对人没有任何救济手段可用。
事实上,3月份那起典型事例中,当事人确实直至最终也只得依靠被动保护——坦白来讲,那起事件的调查、处置结果,并没有对往后“训诫”的利用产生任何阻碍。因此,“训诫书”等法律文书之大胆“创新”,实乃架空“申辩不加罚”制度的首选。
这一新型行政行为,笔者此前仅从某些外媒报道中有所耳闻,但始终坚信其为谣言。不料前段日子遇到有人咨询,问及“派出所致电要求其删除推特账号,还被要求做笔录”如何处理。
无论其言或真或假,笔者给予其唯一的建议是:听从执法人员的一切指令,乖乖删除推特账号。
推特账号显然系公民个人所享有的合法财产,删除社交平台账号显然对公民权利义务产生了切实的消极影响。然而,该行政行为没有任何现行规范性法律文件予以确认,也显然不宜被认定为任何行政处罚种类之一。相对人作笔录之时询问执法人员,其得到的回答是:“本次行动系响应净网2020之举措”,而当问及删除推特账号的法律依据时,执法人员回答:你难道不知道翻墙是违法的吗?……
从这一案例,不难看出,当前各地执法机关违法行政之严重程度,依旧令人瞠目结舌。而此前,媒体竟纷纷报道和谴责推特平台违法删除中国账号,结合此案例来看,难免贻笑大方,笔者不禁哀怜道——我国的推特用户竟受到了来自不同国家的“两面夹击”。
行政机关处罚前须尽告知义务,然《行政处罚法》第三十一条似乎并没有指明行政机关须告知拟处罚的种类和幅度。若行政机关处罚前可不告知相对人“怎么罚”,则相对人在陈述申辩后即失去了可比较之对象——既然不清楚你之前是怎么罚的,要是说了什么不好听的话,我怎么知道究竟有没有被加重处罚?至此,申辩不加罚制度的目的完全落空。
41-05.处罚前告知 1.告知内容。(1)公安机关在作出行政处罚决定前,应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据,处罚的种类和幅度,并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。
《公安机关执法细则 (第三版)》41-05.处罚前告知
第 13 条:在执法监督过程中,发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的,主管部门报经主管领导批准后,直接作出纠正的决定,或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。
第 19条第 1 项:对错误的处理或者决定予以撤销或者变更。
公安部《公安机关内部执法监督工作规定》
显然,涉案公安机关的行为完全违反了行政处罚法规定的“申辩不加罚”条款,因此一审、二审接连败诉;该案甚至成为当年的公报案例,极大地影响了行政执法领域一贯的“有错必纠”风范。该案详情,可见于章剑生教授之论文《“有错必纠”的界限》。而在论文中,章教授亦称,该案往后多年间,其影响范围其实十分有限,其在文末更是感慨道:
在“焦案”中我们还可以看到,天津市公安局纪检组指令其下级和平区公安分局“重新裁决”,是一个从“结构性错位”的权力体系中发出来的一项命令,但它发生了预期的法律效果。在正常的权力结构体系中,和平区公安分局是可以借助于法律程序抵挡这项命令的,但是,我们发现和平区公安分局如同木偶一样,不停地顺着别人的手势做出一个又一个的行政处罚决定,直到它的上级作出维持该行政处罚的复议决定为止。
在这里,我们看到一个很有意思的现象: 行政复议程序并没有产生所谓的“对于恣意的限制”功能,倒成为“结构性错位”的权力体系中胡乱的权力被“合法化”的一种法制装饰品。
章剑生. “有错必纠”的界限[J]. 中国法学, 2013(02):166-181.
上述六例,无不印证着,在执法机关诸多不受法律规制的违法行政面前,不仅仅是所谓的“申辩不加罚”制度,一切行政救济规范都被成功架空了,一切体现程序正义、实体正义的金科玉律,于顷刻间毁灭。正如章剑生教授所言:行政复议制度最终沦为胡乱权力被“合法化”的一种法制装饰品。
那么对于法治,我们究竟该自信、乐观前行;还是破罐破摔,任由违法行政的执法者恣意妄为呢?我无法给出准确答案,因为它实在是个过于宏大的命题。但此前凑巧看到了知乎用户“月姬魔夜”的一句话,感到十分应景,故作为本文结尾——“法律所及之处,便是我的王国”,言下之意,“如果不讲法律,那我便什么也不是了”。
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